Por: Américo Medina*
A publicação do Regulamento n.º 10/2026, que estabelece as condições para a certificação de aeroportos e aeródromos civis para operações militares em regime de uso partilhado, representa mais um apressado passo no atabalhoado processo de implementação da recentemente criada Autoridade Aeronáutica Militar (AAM).
A iniciativa surge envolta numa narrativa ”defensável” que consiste em reforçar a interoperabilidade civil-militar, melhorar a capacidade de resposta a emergências, criar condições para missões humanitárias, operações de defesa e cooperação internacional.
À primeira vista, poucos contestariam tais objetivos, contudo, quando o “pacote” é analisado à luz das normas internacionais da Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO), da arquitetura institucional da aviação moderna, dos casos de estudo disponíveis e das especificidades do sistema aeronáutico cabo-verdiano, o diploma suscita questões relevantes que merecem debate, melhor ponderação, reflexão técnica aprofundada e quiçá um passo atrás na primeira oportunidade.
O problema não reside na cooperação entre aviação civil e militar, o problema reside na forma como essa cooperação é institucionalizada e está a ser (des)regulada entre nós com o Regulamento N.10/2026, publicado no BO N.106, 09 de Junho, de 2026.
O que diz realmente a ICAO?
Os defensores do diploma recorrem frequentemente ao artigo 3.º da Convenção de Chicago para justificar a autonomia regulatória da aviação militar. E, é verdade que a Convenção exclui as aeronaves de Estado, incluindo aeronaves militares, do âmbito direto das normas internacionais aplicáveis à aviação civil…,mas essa leitura é frequentemente incompleta.
O mesmo artigo impõe aos Estados uma obrigação fundamental: assegurar que as aeronaves de Estado operem com a devida consideração (“due regard”) pela segurança da navegação aérea civil. Ora, a filosofia da ICAO nunca foi a de criar sistemas paralelos e concorrentes, pelo contrário.
Ao longo das últimas décadas, a organização tem promovido modelos de integração funcional, coordenação operacional e gestão partilhada do espaço aéreo, sendo que o conceito moderno é que predomina, não é o da separação absoluta, mas sim o da interoperabilidade.
Em países com elevada maturidade institucional, a coexistência entre necessidades militares e operações civis é assegurada através de mecanismos robustos de coordenação e não através da proliferação de estruturas regulatórias concorrentes.
Quem certifica o quê?
O ponto mais sensível e controverso do novo regulamento encontra-se na atribuição à Autoridade Aeronáutica Militar de competências para certificar aeroportos e aeródromos civis destinados à realização de operações militares. Esta formulação, à primeira vista, pode parecer meramente administrativa, mas a mesma terá consequências jurídicas a jusante.
A certificação de aeródromos constitui uma das competências nucleares das autoridades de aviação civil em praticamente todo o mundo.
Ela envolve avaliação de infraestruturas, superfícies limitadoras de obstáculos, sistemas de salvamento e combate a incêndios, planos de emergência, gestão da fauna, sistemas de segurança operacional (SMS), procedimentos de manutenção e inúmeras outras matérias abrangidas pelo Anexo 14 da ICAO.
Ora, o regulamento agora publicado, vem exigir precisamente documentação e processos associados a esse universo regulatório: manuais de aeródromo, programas de segurança, auditorias, inspeções técnicas, sistemas de gestão da segurança operacional e avaliações de risco.
Estamos perante uma questão-pergunta que torna-se inevitável: estaremos perante uma certificação militar complementar ou perante uma certificação paralela de infraestruturas civis?
O texto não esclarece suficientemente esta fronteira, sobrepõe autoridade e deixa um campo vasto para tensões e conflitos. E, como todos sabem e já está demonstrado na indústria aeronáutica, é precisamente nesse tipo de ambiguidades e amálgama regulatória que reside(m) o(s) risco(s)..
A cooperação civil-militar deve assentar em acordos de utilização, procedimentos conjuntos, avaliações de risco partilhadas, mecanismos transparentes de coordenação e definição inequívoca de responsabilidades. Não deve criar perceções de concorrência regulatória nem zonas cinzentas de autoridade, tanto mais que, provado está que na aviação moderna, a segurança não depende da quantidade de entidades envolvidas, depende sim, da clareza das funções atribuídas a cada uma delas. É precisamente essa clareza que o novo regulamento ainda não consegue assegurar plenamente. E quando falamos de segurança aérea, ambiguidades institucionais nunca são um detalhe administrativo, são um risco sistémico.
O perigo das zonas cinzentas
A experiência internacional demonstra que a segurança aeronáutica depende da clareza das responsabilidades. Quando duas entidades diferentes intervêm sobre a mesma infraestrutura sem uma delimitação inequívoca de competências, surgem inevitavelmente conflitos de interpretação.
Quem aprova alterações operacionais, quem valida medidas mitigadoras, quem assume a liderança em caso de divergência técnica…(?) – Como dizem os anglo-saxões : Who is in charge?
Quem terá a palavra final quando uma decisão militar produz impactos sobre operações civis? O regulamento não responde de forma clara a estas questões.
Num sistema institucional robusto, estas ambiguidades podem ser absorvidas por tradição administrativa, cultura organizacional e mecanismos consolidados de coordenação. Mas Cabo Verde não dispõe ainda dessas condições. A Autoridade de Aviação Civil continua ela própria num processo de consolidação institucional e de reforço da sua capacidade técnica e supervisora. Criar sobreposições regulatórias antes da consodação plena das estruturas existentes pode gerar exatamente o oposto do pretendido e, em vez de se aumentar a segurança, corre-se o risco de aumentar a complexidade.
O que fazem outros países?
Os exemplos internacionais são esclarecedores. Nos Estados Unidos, os aeroportos civis utilizados por aeronaves militares continuam certificados pela FAA. As exigências militares são tratadas através de acordos operacionais específicos, protocolos de utilização e coordenação permanente entre autoridades;
No Reino Unido, diversos aeroportos recebem regularmente operações da Royal Air Force sem que isso implique a existência de uma certificação civil paralela emitida por uma autoridade militar independente;
Em Portugal, as Bases Aéreas de Beja e Montijo coexistem com atividades civis através de modelos de coordenação institucional entre a Autoridade Nacional da Aviação Civil (ANAC), a Força Aérea e os operadores envolvidos;
Em Espanha, situações semelhantes são geridas através de protocolos operacionais, acordos de utilização e mecanismos de coordenação interinstitucional.
Nenhum destes sistemas assenta na lógica da duplicação certificadora e, a lógica predominante é outra: uma, e só uma autoridade certifica a infraestrutura! As entidades militares certificam os seus meios, as suas tripulações e os seus procedimentos operacionais específicos. A infraestrutura permanece integrada num único sistema regulatório.
Um país pequeno deve evitar redundâncias
Uma questão frequentemente ignorada é a dimensão do mercado aeronáutico cabo-verdiano. Os grandes países podem absorver redundâncias administrativas, podem sustentar múltiplas estruturas especializadas, podem financiar equipas dedicadas à resolução de conflitos de competência.
Convenhamos, Cabo Verde não dispõe dessa margem e o país enfrenta desafios muito mais urgentes, tais como: fortalecimento da supervisão da segurança operacional; capacitação técnica especializada; retenção de quadros qualificados; modernização regulatória e sustentabilidade financeira das instituições do setor.
Neste contexto, a multiplicação de centros de decisão regulatória exige especial prudência e o risco não é apenas financeiro, é fortemente institucional com um potencial enorme de impactar nas operações concretas que podem conduzir a uma tensão desnecessária e perigosas entre os diversos operacionais que estarão envolvidos na coordenação das operações concretas!
Coordenação sim…(!), fragmentação não
Nada do que foi dito significa que a utilização militar de aeroportos civis não deva ser regulada, pelo contrário, a existência de regras claras para operações militares em infraestruturas civis é desejável e necessária, o que merece debate e melhor ponderação é o modelo adotado, a pressa que como sabemos, na aeronáutica é de arrepiar e incompatível com o que na indústria é considerada of paramount importance: Safety!
A cooperação civil-militar deve assentar em acordos de utilização, procedimentos conjuntos, avaliações de risco partilhadas, mecanismos transparentes de coordenação e definição inequívoca de responsabilidades. Não deve criar perceções de concorrência regulatória nem zonas cinzentas de autoridade, tanto mais que, provado está que na aviação moderna, a segurança não depende da quantidade de entidades envolvidas, depende sim, da clareza das funções atribuídas a cada uma delas.
É precisamente essa clareza que o novo regulamento ainda não consegue assegurar plenamente. E quando falamos de segurança aérea, ambiguidades institucionais nunca são um detalhe administrativo, são um risco sistémico.
Repito, isso porque na aviação, como em qualquer sistema complexo, a primeira condição para a segurança, continua a ser sabermos todos e todos saberem exatamente quem é responsável por cada decisão.
E quando temos duas autoridades regulando o mesmo aeroporto, teríamos aí uma “amálgama” que cedo ou tarde irá explodir nas mesas de umas quantas instituições e com consequências que podem ser catastróficas, principalmente para os utentes e demanda.
