Por: Américo Medina
Aerospace MBA/IAP-AMPAP
Soberania, externalidades e o futuro da TACV: onde termina a estratégia e começa o álibi económico
O texto que circula nas redes sociais, sobre “Soberania, conectividade e o futuro estratégico de Cabo Verde” parte de uma premissa correta, mas chega, por sucessivas extrapolações, a uma conclusão que ficou por demonstrar: a de que a conectividade internacional, a resiliência nacional e a soberania exigiriam a preservação de uma companhia aérea estatal, ainda que estruturalmente deficitária. É precisamente essa passagem — da importância indiscutível da aviação para a suposta indispensabilidade da TACV no seu modelo atual — que precisamos submetia ao escrutínio,sem dogmas nem mitos
1. Verdade(!) Cabo Verde depende criticamente da aviação
Não há controvérsia séria sobre o ponto de partida, acho! Cabo Verde é um pequeno Estado arquipelágico, distante dos principais mercados, com uma economia aberta, fortemente dependente do turismo, da diáspora, do investimento externo e da mobilidade internacional. A aviação é, portanto, uma infraestrutura económica e social crítica, até o Robinson Crusoé entenderia isso!
A ICAO reconhece que, para os Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento, o transporte aéreo funciona como uma “linha de vida”, favorecendo turismo, comércio, investimento, resposta humanitária e integração internacional e o Banco Mundial chega a conclusão semelhante quando analisa a resiliência dos transportes nos pequenos Estados insulares.
Mas daqui não decorre que essa conectividade tenha de ser produzida por uma companhia pública nacional, isso já é “extrapolação”. Ora, se a aviação é indispensável já uma determinada estrutura empresarial não é automaticamente indispensável e, na minha opinião, confundir as duas coisas é o primeiro e principal equívoco do artigo.
2. A falácia central: confundir o objetivo público com o instrumento empresarial
O objetivo de política pública é assegurar conectividade segura, regular, adequada e economicamente sustentável e, a companhia aérea é apenas um dos instrumentos possíveis para alcançar esse objetivo.
Um Estado pode proteger a conectividade através de uma combinação de políticas, onde podem entrar: acordos bilaterais de serviços aéreos, liberalização seletiva, incentivos temporários à abertura de rotas, obrigações de serviço público, concursos competitivos, contratos de capacidade, promoção turística coordenada, melhoria aeroportuária, redução de custos de escala, interline e codeshare, garantias de receita devidamente limitadas e parcerias estratégicas.
Quanto a isso, a experiência europeia é especialmente clara. Quando uma rota é vital para o desenvolvimento de uma região e o mercado não a assegura em condições adequadas, o Estado pode impôr uma obrigação de serviço público(OSP) e, se necessário, contratar o serviço por concurso. Aprendemos por aí, nos polos de conhecimento sobre o aerospace que o Estado compra conectividade não concede um cheque em branco à companhia historicamente incumbente, cuidado!!
Por isso, julgo que a pergunta “quanto custa deixar de ter uma companhia nacional?” deve não ser o ponto incontornável de partida! Eu poderia perguntar, na base de experiências avançadas, casos de estudo e análise da nossa experiência, “qual é o modelo menos oneroso, mais resiliente e mais verificável para garantir as ligações que o país considera essenciais?”.
3. “Geografia determina a estratégia”(?)…, mas não determina a propriedade
A geografia condiciona a procura, os tempos de voo, a estrutura de custos, a vulnerabilidade externa e as opções de rede…, mas muito longe de determinar porém, que o operador tenha de ser estatal, nacional ou verticalmente controlado pelo Governo, isso não!
A Islândia possui conectividade relevante, mas a Icelandair é privada, nada de distraçõe e Malta ( um caso de estudo) garantiu continuidade após o encerramento da Air Malta através de uma nova empresa, sujeita a regras estritas de auxílios públicos e a um plano empresarial específico. A conectividade de muitos pequenos Estados e territórios é assegurada por redes de transportadoras estrangeiras, acordos comerciais e contratos públicos, e não por uma equivalência automática entre soberania e propriedade estatal e…, porque sim!
Singapura, frequentemente invocada nestes debates, realidade que eu conheço e cuja Academia de Aviação passei duas vezes em formação, é um exemplo ainda mais instrutivo, elucidativo : a Singapore Airlines tem participação pública indireta, mas opera sob forte disciplina comercial, governação profissional, acesso a escala regional e um hub incomparavelmente maior. Usá-la como prova de que qualquer pequeno Estado deve sustentar a sua companhia de bandeira ignora as diferenças de mercado, escala, produtividade, capitalização e posição geoeconómica…, para não falar da cultura prevalecente entre nós, nas nossas intuições e cabeças e lá em Singapura!
A geografia impõe rigor, sim senhor mas…, não nos concede imunidade económica, outro cuidado a ter, com certas “doutrinas” e certas “cartilhas”.
4. A falsa analogia com hospitais, universidades, portos e proteção civil
Comparar uma companhia aérea comercial com um hospital central, uma universidade pública ou um sistema de proteção civil é retoricamente eficaz, mas analiticamente frágil, sorry!
Hospitais e proteção civil produzem bens públicos e serviços de mérito cuja universalidade e externalidades justificam financiamento coletivo direto. Uma companhia aérea vende bilhetes num mercado concorrencial, escolhe rotas, frequências, frota, preços e segmentos de clientes, podendo executar missões públicas, mas isso não transforma toda a sua atividade comercial num serviço público, seria uma amálgama como algumas que já vi por aí no sector dos transportes aéreos e que já começaram a dar-nos amargos de boca a vários níveis.
Em nome do rigor, das boas práticas, penso que a analogia correta seria outra: quando o Estado deseja que uma empresa execute uma obrigação não comercial, deve definir essa obrigação, calcular o seu custo líquido, remunerá-la de forma transparente e separar contabilisticamente a missão pública da atividade comercial. É precisamente o que recomenda a OCDE para empresas estatais, a saber: objetivos públicos claros, compensação verificável, separação de contas, transparência e neutralidade concorrencial.
Sem essa separação, qualquer prejuízo pode ser rebatizado como “valor estratégico”, e qualquer ineficiência pode esconder-se atrás da palavra soberania, esses papões que todos brandimos quando começam a faltar evidências e demonstrações que justifiquem determinados “enunciados”.
5. Custo e valor: uma distinção válida, mas incompleta
É correto afirmar que custo e valor não são a mesma coisa, Eureka(!) o problema é os articulistas usarem essa distinção como se o valor público fosse presumido, ilimitado e independente do custo…(!), nada mais falso.
Em avaliação económica, os contribuintes e decisores devem saber (os “patriotas” talvez não) que, o valor estratégico não é uma intuição nem uma proclamação, tem de ser estimado por comparação com um cenário alternativo e…, não resisti a perguntar pois, achei necessário: que passageiros, turistas, investimentos ou ligações desapareceriam efetivamente sem a operação própria da TACV(?); que parte seria absorvida por outras companhias(?); qual seria o custo de contratar apenas as rotas essenciais(?); que benefícios são adicionais e quais apenas deslocam tráfego entre operadores(?); quanto custa cada passageiro incremental, cada frequência protegida e cada posto de trabalho preservado(?); existe uma solução de menor custo para produzir o mesmo resultado(?) – Essas perguntas fazem sentido, têm cabimento ou estarei a delirar?
Repito aquilo que já comentei em alguns posts por aí:sem contrafactual, não há medição de externalidades, há apenas atribuição e, volto a repetir, atribuir à TACV todo o turismo, toda a diáspora ou toda a projeção internacional do país seria um erro metodológico elementar…, de palmatória, ou de um “vagomestre” ( Wagenmeister) de terceiro nível!
6. Externalidades positivas não anulam as negativas
Uma companhia aérea pode gerar externalidades positivas como conectividade, turismo, mobilidade da diáspora, facilitação de negócios, visibilidade do destino e capacidade de resposta em emergências…, contudo, a análise séria deve incluir também as externalidades negativas e os riscos fiscais, em que devem entrar a absorção recorrente de recursos públicos, garantias que se transformam em dívida, atrasos a fornecedores, impostos e contribuições sociais, distorção da concorrência, bloqueio à entrada de operadores mais eficientes, concentração de risco numa frota pequena, dependência de decisões políticas, deterioração da disciplina de gestão e custo de oportunidade sobre saúde, educação, transportes domésticos e infraestruturas – Isso numa lógica que está ao alcance de qualquer sargento responsável pelo rancho dos jovens mancebos no Morro Branco ou “Jaime Mota”.
O mais recente Economic Update do Banco Mundial sobre Cabo Verde identifica a TACV como a maior fonte individual de risco fiscal no portefólio das empresas públicas de transportes, associando perdas persistentes a responsabilidades contingentes significativas. Caros patriotas, contribuintes, analistas, políticos(!)…,isto não é um argumento ideológico contra a aviação ou contra a Nação, é um alerta sobre a forma como a conectividade está a ser financiada.
Uma externalidade positiva não apaga uma perda, pode quando demonstrada, justificar uma compensação pública limitada, mas não justifica a socialização indefinida de todos os défices, isso NEVER!!
7. Soberania não é autossuficiência empresarial
A afirmação de que nenhum Estado aceitaria depender de operadores estrangeiros para energia ou comunicações e, por isso, não deveria depender deles para a aviação, mistura setores com arquiteturas de risco distintas…, mais uma grande e peregrina amálgama, mais uma vez!
Mesmo nos setores de energia, telecomunicações, portos e abastecimento, os Estados modernos recorrem amplamente a operadores privados e estrangeiros. A soberania, caros analistas, é protegida por regulação, diversificação, licenças, reservas estratégicas, redundância, contratos, supervisão, direitos de intervenção e planeamento de emergência e, não necessariamente pela propriedade direta de cada fornecedor – Isto pode não estar demonstrado dentro das “casernas” mas está no aeronegócio!
Na aviação, o Estado conserva instrumentos poderosos como a designação de transportadoras, acordos bilaterais, slots, direitos de tráfego, licenciamento, regulação económica, obrigações de serviço público, contratos de emergência e política aeroportuária.
A dependência absoluta de um único operador estrangeiro seria imprudente. Notem que, a dependência de uma companhia estatal financeiramente frágil também é dependência(!), e pode ser ainda mais perigosa, sobretudo quando uma avaria, uma aeronave indisponível ou uma crise de tesouraria compromete toda a rede – Vejam a nossa experiência concreta e real, que temos vivido na nossa própria pele!
8. A pandemia prova a importância da capacidade de resposta — não a superioridade automática da companhia estatal
A pandemia veio demonstrar-nos que os Estados precisam de instrumentos para repatriar cidadãos, transportar medicamentos e preservar ligações essenciais mas ficou por demostrar demonstrou que, a única forma de possuir essa capacidade seja manter permanentemente uma companhia estatal deficitária.
Durante crises, governos, agências, instituições contrataram voos charter, requisitaram capacidade, celebraram acordos com companhias privadas, ativaram mecanismos militares ou diplomáticos e apoiaram temporariamente operadores sob condições específicas – Foi precisamente isso tudo que nos beneficiou.
A própria IATA, num exercício prospetivo, colocou a hipótese de os governos pagarem um “prémio de seguro” em troca do direito de mobilizar aeronaves em emergências. A ideia é reveladora e fantástica pois que demostra que, a capacidade estratégica pode ser contratada explicitamente, em vez de ser financiada de forma difusa por prejuízos recorrentes – Parece que as lições que emanam dessa experiência não está a ser bem estudadas, interpretadas e assimiladas!
Se Cabo Verde entende necessária uma reserva estratégica de transporte aéreo, deve definir quantas aeronaves, que autonomia, que disponibilidade, para quais missões e a que custo anual, assim é que devemos “atacar” isso – “Ter uma companhia” não é uma especificação de capacidade, quem assim o entende está a agradar do alho mete-lo num saco com o bugalho e tentar vender tudo ao mesmo preço!
9. Companhia de bandeira não significa necessariamente empresa estatal
Outro equívoco frequente é tratar “companhia de bandeira”, “companhia nacional” e “empresa pública” como sinónimos… – NÃO SÃO!!
Uma transportadora pode representar comercialmente um país, utilizar a sua marca territorial, transportar a diáspora e ser designada em acordos bilaterais sem pertencer ao Estado. Em várias jurisdições, companhias privadas(Icelandair) ou maioritariamente privadas desempenham essa função. A soberania reside no Estado e nas suas instituições (na capacidade de regular, contratar, fiscalizar e decidir) e não no balanço patrimonial de uma empresa. Uma companhia insolvente não se torna soberana por ter o Estado como acionista, torna sim, o Estado exposto ao seu risco!
10. O silêncio sobre as contas é, talvez, o ponto mais grave
Qualquer defesa de valor estratégico exige informação e qualquer “Vagomestre” sabe disso! No portal do Ministério das Finanças, as últimas demonstrações financeiras auditadas da TACV publicamente disponíveis são as de 2021, acompanhadas de opinião com reservas.
Sem contas auditadas posteriores, não é possível conhecer com segurança a estrutura atual de custos, o resultado por rota, as responsabilidades contingentes, o passivo a fornecedores, a produtividade da frota, a receita unitária, o custo unitário, o break-even load factor ou a capacidade real de autofinanciamento.
É difícil invocar visão para a próxima geração quando a sociedade não dispõe sequer de informação financeira auditada sobre os últimos exercícios. Estratégia sem dados transforma-se facilmente em fé e soberania sem prestação de contas transforma-se em licença para transferir riscos ao contribuinte, ponto parágrafo!
11. O(s) teste(s) decisivo(s): adicionalidade, proporcionalidade e menor custo
Uma política pública madura deveria submeter cada apoio à TACV a cinco testes ( uns dirão 6,7,8…?) uma opinião!
Primeiro, necessidade: existe uma falha de mercado concreta(?);Segundo, adicionalidade: o benefício desapareceria sem o apoio(?); Terceiro, proporcionalidade: o apoio é limitado ao custo líquido da obrigação(?); Quarto, eficiência comparativa: outra companhia poderia fornecer o mesmo serviço por menor custo ou menor risco(?); Quinto, verificabilidade: existem metas, auditoria, penalizações e prazo de caducidade?
Estes testes não são hostis à companhia, pensamos que são a única forma de distinguir uma missão pública legítima de uma transferência permanente para cobrir ineficiências.
12. A escolha estratégica não é “TACV ou isolamento”
O artigo que li , no “Santiago Magazine” constrói implicitamente uma falsa dicotomia: ou Cabo Verde preserva a TACV, ou entrega a sua conectividade a interesses estrangeiros(!)… mas eu pessoalmente, vejo entre esses extremos uma ampla arquitetura de soluções ao nosso alcance!
Cabo Verde pode manter uma companhia redimensionada e disciplinada; procurar um parceiro industrial; privatizar parcial ou totalmente; separar operações comerciais de obrigações públicas; contratar rotas essenciais; criar mecanismos de continuidade; diversificar operadores; desenvolver Sal e Praia como plataformas competitivas; negociar codeshares e interlines; e reforçar a regulação económica e a promoção do destino, etc etc!
Eu gostaria que os analistas e contribuintes acreditassem que a questão não é liquidar por princípio nem manter por patriotismo(!).., é sim escolher, com base em dados, o arranjo institucional que produz mais conectividade por unidade de risco público – Faz sentido isso?
Defender Cabo Verde exige mais do que defender a TACV
A aviação é estratégica para Cabo Verde, a conectividade é um interesse nacional, a diáspora, o turismo e a integração internacional justificam uma política aérea ambiciosa…, tudo isso é verdade e como disse inicialmente até o Robinson Crusoé era capaz de formular essas “máximas”!
O que não está demonstrado é que esses objetivos exijam a manutenção indefinida da TACV no seu formato atual, ou que todo o seu défice represente automaticamente o preço da soberania. O patriotismo económico sério não deve consistir em proteger uma forma empresarial contra qualquer exame, deve consistir sim, em proteger o resultado público, ou seja : ligações confiáveis, preços razoáveis, segurança, resiliência, concorrência saudável e sustentabilidade fiscal.
“Quanto custa deixar de ter uma companhia nacional?” – Eu virava o bico de papel a esse prego e perguntaria: quanto custa, ou tem custado ao país confundir, durante décadas, a conectividade de Cabo Verde com a sobrevivência de uma única empresa? Faz sentido essa pergunta…, que pensam os contribuintes?
A TACV deve ser avaliada sem preconceito, mas também sem imunidade retórica, prezados leitore! Se conseguir provar que produz valor público líquido superior às alternativas, deve ser preservada e fortalecida, se não conseguir, o Estado tem o dever de procurar outro modelo. Porque Cabo Verde precisa, acima de tudo, de voar, não precisa de financiar indefinidamente a ilusão de que soberania e propriedade estatal são a mesma coisa.
