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Cabo Verde: Desafios ao financiamento económico e social no contexto e pós pandemia de Covid-19 (2)

Por: João Serra*

Na primeira parte deste artigo, publicada na última edição deste jornal, sublinhei a gravidade da situação atual de crise económica provocada pela pandemia de Covid-19 e o papel, de primeiro plano, que cabe ao Estado desempenhar na recuperação da nossa economia e na promoção do desenvolvimento, nomeadamente através do investimento público. Pelas razões aduzidas nessa parte do artigo, o financiamento do absolutamente necessário investimento público deverá ser mobilizado junto da comunidade internacional, incontornavelmente.

Hoje, abordarei os ARGUMENTOS A FAVOR DA MANUTENÇÃO E REFORÇO DA AJUDA PÚBLICA a Cabo Verde.

1. A Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) consiste em ajudas financeiras concedidas por parceiros bilaterais ou multilaterais a países em desenvolvimento, visando a promoção dos indicadores de desenvolvimento e de direitos humanos no país de destino. As ajudas financeiras são concedidas na forma de subvenções (donativos) ou de empréstimos concessionais, ou seja, empréstimos com condições de reembolso muito favoráveis, nomeadamente, com taxas de juro reduzidas e períodos de carência, na maioria dos casos, longos. A APD distingue-se da ajuda humanitária na medida em que se concentra no alívio da pobreza a longo prazo, não se focalizando em respostas de curto prazo.

2. A ajuda pública ao desenvolvimento, em particular na forma de donativos, e a responsabilidade institucional na gestão e afetação destes recursos contribuíram, inquestionavelmente, para as notáveis conquistas de Cabo Verde, alcançadas desde a sua independência em 1975, viabilizando o colmatar de uma elevada percentagem das necessidades mais prementes da população cabo-verdiana, em matéria de acesso à alimentação, à educação, à saúde, à comunicação, à água, à eletricidade e ao saneamento. Outrossim, muito por conta do resultado de importantes investimentos públicos realizados, no sector agrícola, com os recursos da ajuda pública ao desenvolvimento, foi possível ao país reduzir o seu índice de vulnerabilidade económica e ambiental.

3. Em 2007, Cabo Verde foi graduado à categoria de país de rendimento médio pela Organização das Nações Unidas, saindo do grupo de países menos avançados – “Least Developing Country” (LDC), no original em inglês – para passar a integrar o grupo de outros países em desenvolvimento – “Other Developing Country” (ODC), no original em inglês. Juntamente com a graduação, também foi perspetivada uma redução gradual da ajuda pública ao desenvolvimento, particularmente na forma de donativos.

4. É evidente a redução, ao longo do tempo, da APD líquida recebida por Cabo Verde, medida em percentagem do produto interno bruto (PIB). Com efeito, na década de 80, a ajuda pública ao desenvolvimento, em termos líquidos, representava cerca de 40% do PIB, tendo reduzido, nas décadas seguintes, e se fixado em cerca de 11% do PIB, no período 2010-2018. Situação idêntica ocorreu com o peso dos donativos (excluindo cooperação técnica) na APD, que passou de cerca de 70%, na década de 80, para cerca de 40%, no período 2010-2018. Em 2018, a APD líquida registou o mínimo histórico de 4,2% do PIB, sucedendo o mesmo aos donativos (excluindo cooperação técnica), que se situaram em 2,2% do PIB nesse ano.

Fonte: Banco Mundial; Cálculos da Dra. Lágida Monteiro.

5. Não obstante essa tendência decrescente do peso da ajuda pública ao desenvolvimento no PIB, em termos globais, a APD líquida “per capita” – isto é, por cabo-verdiano – aumentou de uma média de 225 dólares dos Estados Unidos da América (USD), na década de 80, para uma média de 386 USD “per capita” entre 2010 e 2018. Apenas no tocante aos donativos, em média, foram doados gratuitamente ao país cerca de 154 USD por cabo-verdiano, na década de 80, ascendendo a cerca de 166 USD “per capita”, na década de 90, e reduzindo, nas duas décadas seguintes, para 148 USD, na década de 2000, e 144 USD entre 2010 e 2018, fixando-se em 78 USD “per capita” em 2018. Em média, o valor diário dos donativos “per capita”, recebidos no período 2010-2018, correspondeu a 20,7% do limiar de pobreza de 1,9 USD, baixando, de forma acelerada, para apenas 11,3% do limiar de pobreza de 1,9 USD em 2018.

Fonte: Banco Mundial; Cálculos da Dra. Lágida Monteiro.

6. A tendência fortemente descendente, no período 2010-2018, evidencia um “phasing out” demasiado rápido da ajuda pública ao desenvolvimento, após a saída do país do grupo LDC, particularmente em sectores cruciais como a saúde e a educação, o que gerou “gaps” financeiros de transição (OCDE, “Transition Finance” 2019, Cabo Verde). Isso sucedeu num período de especial vulnerabilidade da economia cabo-verdiana, marcado pelas nefastas consequências económicas e financeiras da crise financeira mundial, iniciada no final da década de 2000. Refira-se que a ajuda pública ao desenvolvimento, não obstante a sua redução, continua a ser uma das principais fontes de financiamento da economia cabo-verdiana e o seu decréscimo não tem sido devidamente compensado pelas outras fontes de financiamento da economia nacional.

7. Com efeito, os ganhos alcançados por Cabo Verde são, ainda, insuficientes para que o país, dadas as suas idiossincrasias, sustente endogenamente, ou com níveis cada vez mais elevados de endividamento externo público, o seu processo de desenvolvimento. Por um lado, na presente década, rumo aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável de 2030 e, por outro lado, rumo a um desenvolvimento que se quer mais verde e mais ancorado nas revoluções tecnológicas. Saliente-se que as revoluções tecnológicas são questões fulcrais do atual contexto económico mundial, relativamente às quais o não adequado atendimento resultará num alargamento do fosso de rendimento/desenvolvimento entre os países ricos e pobres.

8. Na verdade, não obstante a graduação de Cabo Verde ao nível de rendimento médio, a evolução dos indicadores de graduação das Nações Unidas evidencia um país, que ainda se encontra muito aquém dos restantes países em desenvolvimento ao nível do rendimento nacional bruto “per capita” e da vulnerabilidade económica e ambiental. Dados disponíveis evidenciam que, entre a década de 2000 e a de 2010, apesar de o rendimento nacional bruto “per capita” de Cabo Verde ter-se distado positivamente do dos países menos desenvolvidos, o fosso relativamente aos outros países em desenvolvimento tornou-se maior. Em termos médios, o rendimento nacional bruto “per capita” de Cabo Verde passou de 1.812 USD, na década de 2000, para 3.326 USD, na década de 2010, enquanto o dos outros países em desenvolvimento passou de 4.738 USD para 8.805 USD, no mesmo período de tempo. Ou seja, em termos médios, o rendimento nacional bruto “per capita” de Cabo Verde aumentou 1.514 USD de 2000 a 2019, muito inferior ao aumento de 4.067 USD registado, no mesmo período, pelo grupo de outros países em desenvolvimento.

Fonte: Organização das Nações Unidas

9. É visível no gráfico acima uma inflexão na curva do rendimento nacional bruto per capita de Cabo Verde a partir de 2011, num contexto em que o país, pequeno estado insular muito vulnerável a choques externos, estava a sofrer as consequências da crise financeira mundial, cujos impactos económicos negativos prevaleceram por muitos anos em muitos países. A figura sugere que Cabo Verde acompanhou a tendência de evolução dos outros países em desenvolvimento (ODC) até 2010, mas a sua elevada vulnerabilidade económica, em particular a choques externos, mas também ambiental, não lhe permitiu acompanhar o ritmo de crescimento do rendimento nacional bruto “per capita” daquele grupo de países.

10. É relevante destacar que as políticas macroeconómicas nacionais para fazer face à crise económica, no final da década de 2000 até meados da década de 2010, estiveram ancoradas no processo de transição das fontes de financiamento do desenvolvimento. Logo, mais suportadas por empréstimos externos concessionais, resultando num substancial aumento da dívida pública externa do país. A preocupação com o fechamento da janela de oportunidades da ajuda pública ao desenvolvimento terá também induzido as autoridades nacionais a incorrer num elevado endividamento externo público. Cabo Verde é hoje classificado como um país com elevado nível de risco sobre-endividamento (“high risk of debt distress”), tendo um espaço orçamental expressivamente exíguo para absorver novos choques à economia. Esta vulnerabilidade tornou-se particularmente evidente com o choque externo provocado pela pandemia de Covid-19. Sem o apoio dos parceiros internacionais de desenvolvimento, as consequências económicas, financeiras e sociais desta crise sanitária seriam expressivamente mais nefastas. Igualmente, sem a continuação desse apoio, Cabo Verde, muito provavelmente, não estará em condições para ressurgir da crise com uma nova dinâmica de recuperação económica rumo a um país melhor preparado para enfrentar choques externos.

11. Com efeito, a vulnerabilidade económica de Cabo Verde continua a representar um grande constrangimento ao desenvolvimento sustentável do país, que associada às fragilidades de ordem ambiental, não tem permitido ao país superar o “threshold” estabelecido pelas Nações Unidas ao nível do índice de vulnerabilidade económica e ambiental, que se situou, em termos médios, em 43,7 e 40,4, respetivamente, na década de 2000 e de 2010.

12. Não obstante a tendência de melhoria verificada ao nível do indicador de vulnerabilidade económica e ambiental, mormente reflexo da redução da instabilidade agrícola e do peso do sector primário na atividade económica, Cabo Verde continua a enfrentar o constrangimento estrutural de não dispor de terras aráveis para cultivo. A produção de bens alimentares essenciais é, estruturalmente, insuficiente para suprir as necessidades de consumo da população. Esta situação é, ainda, agravada pela vulnerabilidade ambiental do país. Apesar de estar entre os países que menos gases de efeito de estufa (GHG) “per capita” emitem, Cabo Verde, segundo o Banco Mundial, encontra-se entre os países mais vulneráveis às mudanças climáticas. Pois, enfrenta enormes desafios de adaptação em matéria do processo de desertificação, da segurança alimentar e energética e da disponibilidade de recursos hídricos. Esta vulnerabilidade é crítica, uma vez que, devido ao facto de ter-se graduado do grupo de países menos avançados, Cabo Verde deixou de poder aceder a fundos e facilidades de financiamento, no sector ambiental, destinados a países LDC, criando sérios riscos de retrocesso relacionados a vulnerabilidades ambientais persistentes.

13. Dados do Banco Mundial indicam um aumento da temperatura média anual de cerca de 0,6°C em Cabo Verde, entre 1960 e 2006, com as projeções a apontarem para um aumento entre 0,7 e 2,5°C até 2060, e entre 1,2 e 3,7°C até 2090. Igualmente, as estatísticas históricas disponíveis, também, demonstram uma tendência de redução das precipitações no país, com perspetivas desfavoráveis para o futuro, na medida em que as projeções apontam para uma contínua redução das precipitações, em cerca de 20 por cento até 2100. A par destes agravamentos, prevê-se que Cabo Verde irá enfrentar uma maior variabilidade climática, com mais tempestades, inundações, secas e uma estação chuvosa mais curta. Os eventos climáticos que assolaram o país, nos anos mais recentes, são bom exemplo disso.

14. Do ponto de vista da sua estrutura económica, o país evidencia uma elevada concentração, agravada pela escassez de recursos naturais. A política de crescimento, orientada para o turismo, gerou uma economia em que aquele sector, antes da crise pandémica, representava cerca de 25% do PIB e absorvia cerca de 20% da população empregada, tornando o país muito vulnerável a choques exógenos. As exportações do país concentram-se, essencialmente, nas exportações de serviços do turismo e, em menor expressão, nas exportações de pescado e produtos de mar transformados. Estas últimas concentram-se num reduzido número de indústrias, cuja matéria-prima é mormente importada do exterior, não obstante o país dispor de uma ampla zona marítima económica exclusiva de 789,4 mil km2, cerca de 9,4% da Zona Económica Exclusiva de toda a África Subsariana. Acrescem, ainda, à falta de diversificação económica de Cabo Verde, os estrangulamentos ocasionados pela reduzida dimensão de mercado e pela insularidade do país. Estes estrangulamentos, aos quais se adiciona a debilidade de outros fatores promotores de eficiência (inovação e sofisticação), constrangem a capacidade competitiva do país.

15. Efetivamente, os indicadores de competitividade global do “World Economic Forum” sugerem que a posição competitiva de Cabo Verde é particularmente afetada: i) pela sua reduzida dimensão de mercado, largamente desfavorável, mesmo quando comparado com os países de baixo rendimento e de rendimento médio baixo; ii) pelo baixo nível de desenvolvimento financeiro, de eficiência do mercado laboral e de bens, em particular ao nível da qualidade das condições de procura; iii) pela fraca sofisticação dos negócios, em particular ao nível da qualidade e quantidade de fornecedores nacionais, do controlo da distribuição internacional e da sofisticação dos processos de produção; e iv) por uma baixa capacidade de inovar, reduzida disponibilidade de cientistas e engenheiros, baixo nível de colaboração entre universidades e indústrias/empresas em matéria de pesquisa e desenvolvimento (R&D) e uma deficiente qualidade das instituições de pesquisa científica.

16. É importante frisar que a ajuda pública ao desenvolvimento para Cabo Verde, na modalidade “tied aid” (ajuda amarrada ou vinculada), cresceu significativamente. A “tied aid” é uma forma de ajuda pública ao desenvolvimento que determina que o “procurement” de bens e serviços relacionados a essa ajuda deve ser feito no país ou região que providenciou tal ajuda. Com tal política keynesiana a favor dos provedores da ajuda, muitas vezes os recetores da ajuda não conseguem alcançar uma boa relação custo-benefício em serviços, bens ou obras, encarecendo os custos dos projetos de desenvolvimento. De acordo com a OCDE (OCDE, “Transition Finance” 2019, Cabo Verde), a “tied aid” determinou um aumento dos custos de transação para Cabo Verde e uma redução do “ownership” nacional. Essa situação contribuiu, em certa medida, para conter um melhor desenvolvimento da capacidade competitiva nacional. É, assim, crucial que a Ajuda Pública ao Desenvolvimento perspetive o empoderamento do sector privado da economia beneficiária, criando espaço para o reforço da capacidade e qualidade competitiva das empresas nacionais.

17. Os constrangimentos enfrentados pelo país colocam-no numa posição extremamente desfavorável para engrenar-se e beneficiar da quarta revolução industrial. Recorde-se que a primeira revolução industrial usou água e energia a vapor para mecanizar a produção. A segunda revolução industrial usou energia elétrica para criar a produção em massa. A terceira revolução industrial usava eletrónica e tecnologia da informação para automatizar a produção. Agora, uma quarta revolução industrial está-se construindo sobre a terceira. Esta nova revolução, cimentada sobre os avanços tecnológicos iniciados com a terceira revolução industrial e em conceitos como inteligência artificial, “big data analytics”, “cloud computing”, “Internet of Things”, robótica avançada, manufatura aditiva (3D “printing”), “machine learning”, etc., está a fundir as esferas de produção física, digital e biológica.

18. A promoção da economia circular está presente nesta quarta revolução industrial, onde o conceito de crescimento é redefinido, focando-se em benefícios positivos para toda a sociedade e estando alicerçado, entre outros aspetos, na transição para fontes de energia renováveis. A quarta revolução industrial tem o potencial, assim, de promover um desenvolvimento económico mais sustentável, promotor do bem-estar das populações, portanto, mais alinhado ao alcance dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas. O empoderamento das instituições, empresas e pessoas para um elevado nível de competências e qualidade será crucial, bem assim a mobilização internacional de recursos para uma adequada inclusão dos países de menor rendimento nesta revolução, de forma a não deixar nenhum país para trás.

19. Têm sido cada vez mais crescentes as vozes críticas que se levantam contra a atual política internacional de Ajuda Pública ao Desenvolvimento. Isto porque os critérios de graduação e elegibilidade da APD se baseiam muito no desempenho do crescimento económico dos países. Em particular, basta que o rendimento “per capita” anual do país atinja o patamar de 2.460 USD (“threshold” das Nações Unidas) para que um país se gradue do grupo de países menos avançados para o grupo de países de rendimento médio. Tem-se defendido que a classificação dos países conforme o seu rendimento “per capita” não é adequada para medir o bem-estar e a sustentabilidade económica de uma nação, uma vez que se incorre em sérios riscos de se deixar para trás os países que se esforçaram para conquistar condições básicas de vida para a sua população, mas que continuam estruturalmente vulneráveis.

20. Um “paper” recente do Fundo Monetário Internacional (“Will the AI Revolution Cause a Great Divergence?”, Alonso et al., 2020) defende que as novas tecnologias correm o risco de ampliar o fosso entre os países ricos e pobres, ao transferir mais investimentos para as economias desenvolvidas, onde a automatização já está estabelecida. Isso, por sua vez, poderia ter consequências negativas para os empregos nos países em desenvolvimento, ao ameaçar substituir, em vez de complementar, a sua crescente força de trabalho, que, tradicionalmente, tem proporcionado uma vantagem às economias menos desenvolvidas. Para evitar essa divergência crescente, os formuladores de políticas nas economias em desenvolvimento precisarão tomar medidas para aumentar a produtividade e melhorar as competências e qualidades dos trabalhadores. O estudo refere que a divergência entre as economias em desenvolvimento e avançadas pode ocorrer ao longo de três canais distintos: participação na produção, fluxos de investimento e termos de troca. O “gap” do PIB “per capita” entre os países em desenvolvimento e os desenvolvidos será tanto maior quanto maior for a facilidade na substituição de mão-de-obra por “robots” pelos países desenvolvidos.

21. Neste contexto de quarta revolução industrial, que promove cada vez mais a conceptualização do bem-estar numa abordagem multidimensional, é necessário o forte engajamento da comunidade internacional para promover uma maior perenidade e resiliência das conquistas já alcançadas por países como Cabo Verde, em especial ao nível dos indicadores de desenvolvimento humano, mas também para promover o acesso a tecnologias e ao conhecimento, ambos catalisadores necessários para que o país galgue níveis de desenvolvimento de maior bem-estar e sustentabilidade.

22. A este respeito, refira-se que a Secretaria-Geral Ibero-Americana vem alertando, nos últimos anos, para o seguinte: para que um sistema de cooperação internacional seja realmente integrador e não exclusivo, deve proporcionar os incentivos adequados e vencer qualquer visão de soma zero nestas questões. Ao mesmo tempo que a APD se deveria centrar nos países com maiores desafios e menos capacidade de mobilizar os seus próprios recursos, deveria também apoiar todos os países em vias de desenvolvimento conforme as suas diferentes condições e necessidades, pois desta forma, poderão construir as suas capacidades e contribuir para o desenvolvimento sustentável global.

23. Concluo esta segunda parte do artigo, dizendo que a crise provocada pela pandemia de Covid-19 é uma crise com características fora do comum e que representa um novo desafio para os decisores políticos, para os agentes económicos no seu todo e para a nossa capacidade de antecipação e gestão de uma crise que tem contornos muito particulares. Trata-se de uma crise que, também e mais do que nunca dantes, exige um forte compromisso de solidariedade da comunidade internacional de se fazer “o que for preciso”. Desde logo, há uma necessidade urgente de mais liderança na reestruturação da dívida pública. A recessão provocada pela Covid-19 deixou muitos países em desenvolvimento e mercados emergentes numa precária situação financeira. O que começou como um problema de liquidez transformou-se num problema de solvência: muitos países, simplesmente, não têm recursos para pagar dívidas pendentes. Raramente antes, o princípio consagrado de força maior – tolerância em face de acontecimentos extraordinários – foi mais relevante. Aqui, urge um trabalho entre os líderes dos países credores e devedores, lembrando a todos que uma outra crise global da dívida não seria do interesse de ninguém.

Para Cabo Verde importa, sobretudo, aproveitar a crise como uma oportunidade para a realização de reformas estruturais na sua economia que induzam a um movimento de modernização e inovação com efeitos multiplicadores que se farão sentir a prazo. Com a imprescindível ajuda pública ao desenvolvimento, está inteiramente nas nossas mãos construir um país pós-pandémico que seja mais sustentável, justo, cooperativo e competente do que aquele que tínhamos antes da crise.

Por fim, gostaria de expressar, publicamente, os meus sinceros agradecimentos à minha ex. Assessora, Dra. Lágida Monteiro, Economista, pela qualidade do enorme trabalho feito de recolha de informações e de dados estatísticos e respetiva representação em gráficos e quadros, sem o qual não seria possível escrever esta parte do artigo. O meu muito obrigado a esta excelente profissional!

Praia, 05 de abri de 2021

*Doutor em Economia

Publicada na edição semanal do jornal A NAÇÃO, nº 710, de 08 de Abril de 2021

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