
Por: Gertrudes do Rosário Morais*
Nota de Enquadramento:
As reflexões presentes neste artigo constituem uma versão atualizada, ampliada e profundamente reestruturada do capítulo originalmente publicado sob o título “Direito de Propriedade como Direito Fundamental”, da minha autoria, integrado na obra coletiva internacional “O Alcance dos Direitos Humanos nos Estados Lusófonos” (EDUNISC, Santa Cruz do Sul, 2017, pp. 221-231). Uma obra que reúne contributo científico e a erudição de mais de 50 autores de várias geografias jurídicas, contando, de forma muito honrosa com a participação conjunta do ilustre constitucionalista, Dr. Jorge Miranda. Pretende-se aqui cruzar as bases dogmáticas do Direito Constitucional e Imobiliário cabo-verdiano com os desafios contemporâneos da expansão imobiliária, da especulação fundiária e com o quadro legislativo do Regime Jurídico do Cadastro Predial.
- O Enquadramento Constitucional do Direito de Propriedade em Cabo Verde
O direito de propriedade privada sempre ocupou um papel basilar na organização das sociedades democráticas contemporâneas, estabelecendo a ligação essencial entre a pessoa humana e o solo. Longe de constituir um privilégio absoluto ou ilimitado, o direito à propriedade privada, quando articulado com a sua função social, ergue-se como um pilar indispensável para a dignidade humana, para a segurança jurídica e para a paz social.
Na Constituição da República de Cabo Verde (CRCV), o direito de propriedade privada não se encontra isolado nem configurado como um direito meramente mercantil. Está expressamente integrado na Parte II, Título III (Direitos e Deveres Económicos, Sociais e Culturais), assumindo a natureza jurídica de um direito fundamental de dimensão económica que se sujeita às exigências do bem comum e da justiça social.
Para que não subsistam dúvidas sobre a densidade e a força vinculativa da tutela constitucional concedida ao cidadão cabo-verdiano, transcreve-se na íntegra o Artigo 69.º da CRCV:
“ARTIGO 69.º
(Direito à propriedade privada)
1. É garantido a todos o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição e da lei.
2. É garantido o direito à herança.
3. A requisição ou expropriação por utilidade pública só podem ser efetuadas com base na lei e sempre mediante o pagamento da justa indemnização.”
Deste preceito decorre a proteção constitucional dos poderes clássicos do proprietário: usar, gozar, dispor e reivindicar, mas com a clara imposição de que o exercício desses poderes deve ser harmonizado com os interesses da coletividade. A requisição e a expropriação por utilidade pública surgem como a limitação mais gravosa admitida pelo nosso ordenamento jurídico, exigindo a estrita reserva da lei e o pagamento efetivo de uma justa indemnização.
Esta tutela articula-se organicamente com outros princípios e deveres fundamentais consagrados no texto constitucional cabo-verdiano:
- A República assenta no respeito pela dignidade da pessoa humana e no Estado de Direito Democrático, orientando a economia para a promoção da justiça social e do bem comum; (Artigos 1.º e 2.º da CRCV);
- Ao Estado é imposta a tarefa fundamental de remover progressivamente os obstáculos económicos e sociais que impeçam a igualdade real de oportunidades e combater todas as formas de discriminação (Artigo 7.º, alínea e) da CRCV);
- O princípio da universalidade dos direitos – garantindo que a proteção do património e da habitação abranja todos os cidadãos sem distinção de condição social ou económica (Artigo 23.º da CRCV).
- A Evolução da Legislação do Cadastro Predial em Cabo Verde: Da Fragmentação Histórica ao Unificador Decreto-Lei n.º 12/2024
Historicamente, a gestão fundiária em Cabo Verde carregou uma pesada herança de informalidade e insegurança jurídica proveniente do período colonial. A prática reiterada dos chamados “negócios informais” – transmissões de imóveis assentes em acordos puramente verbais ou papéis particulares sem escritura pública ou registo inviabilizou a prova dos direitos reais e alimentou incontáveis conflitos fundiários entre particulares, Câmaras Municipais e o Estado.
Para superar o descompasso crónico entre o registo matricial (autárquico) e o registo predial (conservatórias), e estabelecer uma maior segurança jurídica na identificação dos prédios, incluindo a sua localização, com reflexos diretos e imediatos no avolumar dos conflitos relativos à propriedade, maior certeza sobre os negócios jurídicas celebrados, e maior incentivo aos investimentos nacionais e estrangeiros, Cabo Verde encetou nas últimas duas décadas um ambicioso percurso de reformas legislativas no domínio do Cadastro Predial, que é definido na al. d) do artigo 2.º do Decreto-lei n.º 12/2024, de 21 de março, que aprova o Regime Jurídico do Cadastro Predial como “o registo administrativo e o conjunto de dados que caracterizam e identificam os prédios existentes no território nacional”;
A matéria relativa ao Cadastro Predial teve uma longa trajetória legislativa histórica, que ora se cataloga, em traços muito sintéticos:
- Essa longa trajetória legislativa teve início com a Lei n.º 25/VII/2008 (alterada pela Lei n.º 45/VII/2009), que estabeleceu o regime especial de regularização da ocupação de terrenos no domínio privado do Estado.
- Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 29/2009, de 17 de agosto, que aprovou o primeiro Regime Jurídico do Cadastro Predial (RJCP);
- O Decreto-Lei n.º 10/2010 (Código do Registo Predial), que consagrou o princípio do registo predial obrigatório, dependente da caracterização cadastral prévia;
- Decreto-Lei n.º 45/2014 e Decretos-Regulamentares n.º 18/2014 e 28/2014, que alteraram o RJCP, credibilizaram os institutos de justificação notarial e habilitação de herdeiros e regulamentaram o licenciamento de entidades privadas e a execução cadastral;
- Decreto-Lei n.º 37/2014, alterado pelos Decretos-Leis n.º 52/2015, 44/2016 e 39/2017, que criou o regime jurídico especial de execução do cadastro predial piloto nas ilhas prioritárias de investimento (Sal, Boa Vista, São Vicente e Maio) no âmbito do Projeto de Gestão da Propriedade para a Promoção do Investimento (LMIP/MCA-CV II). Este regime introduziu a regularização de Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI), a remição do foro, a dispensa de publicações em jornais para certas escrituras, isenções emolumentares de 4 anos e a obrigatoriedade de inscrição oficiosa dos prédios em nome de ambos os cônjuges ou unidos de facto em prol da equidade de género.
- O Marco Unificador foi o Decreto-Lei n.º 12/2024, de 21 de março – A existência de regimes jurídicos dispersos e paralelos (regime geral de 2009 versus regime especial de 2014) gerava sobreposições e incertezas. Para resolver esta fragmentação, o Governo de Cabo Verde promulgou o Decreto-Lei n.º 12/2024, de 21 de março (publicado no Boletim Oficial n.º 23, I Série, entrando em vigor a 5 de abril de 2024). O Artigo 168.º do referido Decreto-Lei operou uma revogação unificada de todo o arcabouço legislativo anterior:
- Revogou expressamente o Decreto-Lei n.º 29/2009, o Decreto-Lei n.º 37/2014, o Decreto-Lei n.º 52/2015, o Decreto-Lei n.º 44/2016 e o Decreto-Lei n.º 39/2017;
- Revogou os Decretos-Regulamentares n.º 18/2014 e n.º 28/2014 e derrogou a parte cadastral do Decreto-Lei n.º 45/2014.
Principais Inovações do Novo Regime Jurídico do Cadastro Predial (DL 12/2024):
- Sistematização e Unificação Nacional: O novo diploma consagra um regime único aplicável a todo o território nacional, integrando as lições das ilhas piloto e preparando o país para as especificidades do cadastro em municípios de forte pendor rural.
- Consolidação do NIP e da CIP: Torna obrigatória a utilização do Número de Identificação Predial (NIP) em todos os documentos públicos e estabelece que, nas áreas cadastradas, a Certidão de Identificação Predial (CIP) substitui, para todos os efeitos legais, a certidão matricial e a certidão predial.
- Plataforma Tecnológica Integrada: Consagra o Sistema de Informação, Gestão e Transação da Propriedade, interligando diretamente o Cadastro, as Câmaras Municipais, os Notários e as Conservatórias.
- Combate ao Cadastro Diferido: Estabelece no Artigo 166.º o dever de reavaliar no prazo de 180 dias a situação nos municípios já cadastrados, visando eliminar pendências de cadastro diferido e reforçar a segurança das transações.
- Reforço da Equidade de Género e Direitos Informais: Mantém e consolida a obrigação de registar os imóveis em nome de ambos os cônjuges ou companheiros em união de facto e simplifica a clarificação de heranças indivisas mediante a inscrição provisória a favor de “Herdeiros de…”
- Exclusividade e Rigor nos Levantamentos Topográficos: O Artigo 129.º exige que os levantamentos topográficos para efeitos de cadastro sejam realizados exclusivamente por técnicos especializados e credenciados, devidamente homologados pelo serviço central de cadastro, sob pena de tipificação do crime de exercício ilegal da profissão.
- Determinação do Valor Cadastral e Aforamento: Define que o valor cadastral é apurado objetivamente pelas autarquias (solo + construção) e simplifica os procedimentos de remição do foro para permitir aos particulares o acesso à propriedade plena.
- Expansão Imobiliária, Especulação Fundiária e a Crise da Habitação em Cabo Verde
Apesar dos indiscutíveis avanços trazidos pelo novo diploma cadastral, o mercado imobiliário cabo-verdiano enfrenta hoje uma severa crise de acessibilidade habitacional, impulsionada pela expansão desregulada e pela especulação fundiária.
A análise desta realidade exige distinguir duas dinâmicas macroeconómicas distintas que atravessam o arquipélago:
- A) Pressão Turística Transnacional (Ilhas do Sal e Boavista)
Nas ilhas de forte vocação turística, a proliferação de grandes empreendimentos hoteleiros, resorts e a conversão massiva de frações residenciais em alojamento local de curta duração (Airbnbs) inflacionaram dramaticamente o preço dos solos e das rendas. Este processo resultou numa acentuada gentrificação urbana: os residentes locais e trabalhadores de serviços essenciais (professores, médicos, polícias, trabalhadores do turismo) viram-se impossibilitados de suportar os custos de habitação nos centros urbanos (como Santa Maria), sendo empurrados para bairros informais e periferias desprovidas de saneamento e infraestruturas básicas.
- B) Pressão Urbana e Retenção Especulativa (Praia e Mindelo)
Nas principais metrópoles do país (Santiago e São Vicente), a especulação não decorre apenas do turismo, mas sobretudo da retenção especulativa de terrenos urbanos e lotes infraestruturados por parte de privados e investidores que mantêm o solo expectante “capital parado” à espera de valorização futura. Esta retenção gera uma escassez artificial de solo edificável, disparando o valor do metro quadrado em zonas como Palmarejo, Cidadela, Palmarejo Grande, Achada Santo António na Praia, forçando as famílias de rendimento médio e baixo a deslocarem-se para as periferias distantes ou para a construção informal e precária.
O desenvolvimento imobiliário deixado à mera lógica mercantil está, assim, a sufocar a população nativa, transformando a habitação num ativo de especulação financeira em detrimento do seu valor social e humano.
- A Armadilha do Crédito à Habitação: Sobre-endividamento, Execuções Judiciais e o Apelo ao Consumo Consciente
Para tentar aceder à casa própria num mercado com preços inflacionados, milhares de famílias cabo-verdianas recorrem a empréstimos bancários de longa duração. No entanto, a combinação de salários reais reduzidos com taxas de juro e encargos financeiros elevados tem gerado uma situação alarmante de sobre-endividamento familiar.
A experiência internacional, demonstrada exaustivamente na crise imobiliária de Espanha e na metrópole de Barcelona, serve de sério aviso a Cabo Verde. Nesses países, o incentivo desenfreado ao “capitalismo popular” e ao consumo exacerbado através do crédito hipotecário criou a ilusão de uma “sociedade de proprietários”. Quando surgiram choques económicos ou desemprego, as famílias viram-se incapacitadas de pagar as prestações, resultando numa vaga massiva de execuções hipotecárias e despejos judiciais, em que os bens imóveis foram apropriados pelos credores bancários e fundos de investimento.
Em Cabo Verde, é imperativo acautelar o risco do consumo exacerbado e da adesão incauta a produtos de crédito sufocantes, pois, o endividamento excessivo retira a autonomia financeira da família e expõe-a ao risco iminente de penhora e execução judicial do seu único lar. Neste sentido, é urgente que o legislador cabo-verdiano introduza mecanismos legais de proteção do devedor de boa-fé.
Nessa matéria, embora o nosso ordenamento jurídico tenha dado um passo histórico com a aprovação do Código de Recuperação e de Insolvência – Lei n.º 116/VIII/2016, que prevê o regime de insolvência também para pessoas singulares. O Instituto da Exoneração do Passivo Restante (a chamada “Lei da Segunda Chance”, inspirado nos modelos europeu e norte-americano), a verdade é que este mecanismo judicial se revela insuficiente e tardio para conter o impacto das crises imobiliárias no seio familiar.
A urgência legislativa reside na necessidade de criar barreiras de proteção preventivas e extrajudiciais, à semelhança do que acontece em economias desenvolvidas. É premente a implementação de um quadro regulatório, chancelado pelo Banco de Cabo Verde (BCV), que institua regimes de mediação bancária obrigatória antes da execução de garantias, inspirando por exemplo nos planos PARI e PERSI do ordenamento jurídico português, que foram instituídos pelo Decreto-Lei n.º 227/2012. Estes instrumentos forçam as instituições financeiras a renegociar prazos, e carências contratuais, assim que se detetam indícios de degradação financeira, evitando o colapso do devedor perante o sistema e o subsequente bloqueio na Central de Risco de Crédito.
Adicionalmente, o nosso mercado imobiliário e habitacional carece de reformas no Código Civil que amparem a perda do imóvel de habitação própria e permanente. Devemos olhar para soluções como a “Dación en Pago”, espanhola transpondo regimes em que a entrega consensual das chaves do imóvel ao credor hipotecário determine a extinção automática e integral da dívida. Só através desta flexibilização estrutural, que retire o peso de uma “dívida perpétua”, e mitigue a burocracia dos Tribunais, conseguiremos garantir a estabilidade social e o direito constitucional à habitação em Cabo Verde, designadamente quem, por razões alheias à sua vontade e de estrita boa-fé, viu os seus rendimentos severamente afetados. Esta solução liberta completamente o devedor e os seus fiadores de qualquer responsabilidade financeira futura.
- Análise Comparada: Modelos Globais e as Medidas Adotadas por Cabo Verde
Face à crise global da habitação, vários ordenamentos jurídicos adotaram modelos regulatórios e fiscais de intervenção pública. A análise das fontes anexas permite retirar lições valiosas para Cabo Verde:
Modelos Internacionais de Referência
- Espanha (Barcelona): Implementou a “regra dos 30%” (obrigando a que 30% das novas promoções imobiliárias sejam reservadas para habitação protegida acessível), exerceu o direito de preferência público na aquisição de imóveis contra a especulação, sancionou edifícios devolutos e aplicou medidas de proteção contra despejos por meio de plataformas de cidadania (PAH).
- França: Pela Lei de Solidariedade e Renovação Urbana (SRU), impõe cotas obrigatórias de 20% a 25% de habitação social em todos os municípios urbanos e aplica zonas de controlo rígido do teto de rendas.
- Singapura: O Governo, através do Housing & Development Board (HDB), constrói e vende apartamentos a preço de custo aos cidadãos. Para travar a especulação internacional, as revendas estão condicionadas ao próprio sistema público.
- Alemanha: Utiliza fiscalidade punitiva sobre mais-valias de curto prazo (flipping imobiliário) e impostos gravosos sobre solos e edifícios mantidos intencionalmente desocupados.
Medidas Atuais e Recentes em Cabo Verde
Cabo Verde tem procurado modernizar o seu ecossistema legislativo, destacando-se:
- Revisão do Regime da Propriedade Horizontal (Lei n.º 57/X/2025, de 5 de agosto): Atualizou o Código Civil de 1967, desburocratizando as deliberações condominiais e adaptando a gestão de edifícios às exigências do crescimento urbano.
- Regulamentação do Alojamento Complementar (Decreto-Lei n.º 56/2024, de 13 de novembro): Instituiu o licenciamento e registo obrigatório junto do Instituto do Turismo de Cabo Verde (ITCV).
- Reforma Fiscal do IPI e ITI (Em vigor a partir de 2026): O novo Imposto sobre a Propriedade de Imóveis (IPI) e o Imposto sobre a Transmissão de Imóveis (ITI) substituíram o antigo IUP, prevendo mecanismos para tributar contratos-promessa e penalizar a retenção especulativa.
- Projetos Habitacionais Governamentais: Execução do programa Casa Para Todos – Nova Geração, a iniciativa Barraca Zero e os investimentos em requalificação urbana pelo PRRA.
O que Realmente se Adapta à Realidade de Cabo Verde?
Atendendo à insularidade, escassez de solo, forte presença do investimento da diáspora e peso do turismo, propõe-se a adaptação cirúrgica das seguintes medidas:
- Agravamento dos impostos sobre terrenos expectantes: Terrenos infraestruturados nos centros urbanos mantidos vazios apenas para especulação devem sofrer um agravamento fiscal anual progressivo, forçando o proprietário a edificar ou a colocar o lote no mercado.
- Responsabilidade Solidária das Plataformas Digitais de Alojamento Local: Penalizar severamente plataformas como Airbnb e Booking caso anunciem imóveis sem licença válida do ITCV e das autarquias. A receita das multas e das taxas turísticas deve ser consignada por lei ao Fundo Nacional de Habitação e ao programa Casa Para Todos.
- Contrapartidas Urbanísticas Obrigatórias nas Zonas Turísticas Especiais (ZDTI): Condicionar a concessão de incentivos fiscais aos grandes resorts no (especialmente nas Ilhas do Sal e Boavista) à obrigação legal de construírem habitações dignas para os seus trabalhadores.
- Criação de Bancos de Terras Públicos (Land Banking Municipal): As Câmaras Municipais e o Estado devem adquirir e reter terrenos estratégicos antes da sua valorização comercial, destinando-os exclusivamente a cooperativas e habitação a custos controlados.
- Reformas Legislativas e Institucionais Necessárias: O Caminho para o Futuro
Para que o direito de propriedade e o direito à habitação caminhem de mãos dadas em Cabo Verde, é urgente promover reformas estruturais e operacionalizar plenamente as diretrizes do novo Decreto-Lei n.º 12/2024.
- Plena Interoperabilidade do Sistema de Informação da Propriedade: Executar na totalidade o Sistema de Informação, Gestão e Transação da Propriedade previsto no Decreto-Lei n.º 12/2024, eliminando o fosso entre os licenciamentos municipais, as matrizes, o cadastro e os registos prediais.
- Erradicação do Cadastro Diferido: Cumprir com rigor a reavaliação cadastral de 180 dias estabelecida pelo Artigo 166.º do Decreto-Lei n.º 12/2024 nos municípios já cadastrados, criando mecanismos expeditos de mediação jurídica para resolver litígios de estremas e títulos incompletos.
- Atualização da Função Notarial Digital: Modernizar o Código do Notariado cabo-verdiano para consagrar de forma explícita a função preventiva dos notários, no controlo dos litígios relacionados aos negócios imobiliários, com recurso aos meios alternativos de resolução de conflitos, aliviando deste modo a sobrecarga de processos nos Tribunais.
- Garantia Efetiva da Justa Indemnização Expropriatória: Assegurar que o Estado e as autarquias cumpram o mandamento do Artigo 69.º, n.º 3 da CRCV, liquidando atempadamente as indemnizações devidas por expropriações urbanísticas e territoriais.
- Harmonização do Estatuto do Investidor Emigrante: Conciliar a captação de poupanças da diáspora com salvaguardas que evitem a sobreinflação imobiliária residencial, direcionando parte desse capital para fundos de habitação a custos controlados.
- Conclusão
Garantir o direito à propriedade privada de forma clara, célere e desburocratizada é um requisito indispensável para atrair investimentos, dinamizar o ambiente de negócios e assegurar o desenvolvimento económico de Cabo Verde. Contudo, a propriedade não pode ser reduzida a uma mercadoria desprovida de alma e de deveres sociais.
Como nos ensina a nossa Constituição da República (Artigo 7.º, alínea e), a construção de uma sociedade livre, justa e solidária exige a remoção ativa de todas as barreiras que impedem a dignidade humana e a igualdade real de oportunidades. A consolidação do novo Regime Jurídico do Cadastro Predial pelo Decreto-Lei n.º 12/2024 representa um salto qualitativo histórico ao unificar a legislação, eliminar discrepâncias e integrar a informação predial no país. Mas o cadastro não pode funcionar no vácuo: se as forças desreguladas do mercado imobiliário continuarem a expulsar os cabo-verdianos dos seus centros urbanos e a empurrá-los para o sobre-endividamento ou para a periferia, o direito à habitação ficará irremediavelmente comprometido.
Urge que o Legislador, os Municípios e o Governo ajam com coragem política: operacionalizando o cadastro, desincentivando a especulação fundiária, fiscalizando o alojamento local, protegendo as famílias contra execuções hipotecárias abusivas e garantindo habitação acessível a todos. Só assim asseguraremos que a prosperidade económica e a atração de capital caminhem lado a lado com a coesão social, a segurança jurídica e o respeito absoluto pela dignidade da pessoa humana no nosso país.
Referências Bibliográficas
- BARBOZA, João Luiz. A propriedade como direito fundamental. São Paulo, 2008.
- BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – Artigo 5.º, incisos XXII e XXIII.
- CABO VERDE. Constituição da República de Cabo Verde – Artigos 1.º, 2.º, 7.º, 23.º e 69.º.
- CABO VERDE. Decreto-Lei n.º 12/2024, de 21 de março (Aprova o Novo Regime Jurídico do Cadastro Predial e Revoga os Decretos-Leis n.º 29/2009, 37/2014, 52/2015, 44/2016 e 39/2017 e Decretos-Regulamentares n.º 18/2014 e 28/2014). Published in Boletim Oficial, I Série, n.º 23, 21 de março de 2024.
- CABO VERDE. Decreto-Lei n.º 29/2009, de 17 de agosto (Anterior Regime Jurídico do Cadastro Predial — Revogado pelo DL 12/2024).
- CABO VERDE. Decreto-Lei n.º 37/2014, de 23 de julho (Anterior Regime Jurídico Especial de Execução do Cadastro Predial — Revogado pelo DL 12/2024).
- CABO VERDE. Decreto-Lei n.º 45/2014, de 20 de agosto (Alteração do Código do Notariado, Código do Registo Predial e Regime dos Bens Patrimoniais do Estado).
- CABO VERDE. Lei n.º 25/VII/2008, de 3 de março (alterada pela Lei n.º 45/VII/2009 — Regularização da Ocupação de Terrenos do Estado).
- CABO VERDE. Lei n.º 57/X/2025, de 5 de agosto (Revisão do Regime da Propriedade Horizontal).
- CABO VERDE. Decreto-Lei n.º 56/2024, de 13 de novembro (Regime Jurídico do Alojamento Complementar).
- CABO VERDE. Códigos do Imposto sobre a Propriedade de Imóveis (IPI) e do Imposto sobre a Transmissão de Imóveis (ITI).
- COMISSÃO NACIONAL PARA OS DIREITOS HUMANOS E A CIDADANIA. I Relatório Nacional de Direitos Humanos. Praia, 2010.
- MORAIS, Gertrudes do Rosário. “Direito de Propriedade como Direito Fundamental”. In: ROCHA, M. E.; COSTA, M. M. M.; HERMANY, R. (Org.). O Alcance dos Direitos Humanos nos Estados Lusófonos. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2017, p. 221-231.
- PORTUGAL. Decreto-Lei n.º 227/2012, de 25 de outubro (Regime do PARI e PERSI no Crédito à Habitação).
- VOLOCHKO, Danilo. “Capitalismo imobiliário e financeiro e implicações sociais da produção habitacional em Barcelona.” Mercator, v. 11, n. 25, 2012, p. 59-70.
*Jurista e Especialista em Direito Imobiliário, Urbanístico, Registral e Notarial
(Artigo de Opinião Atualizado para a Imprensa Cabo-Verdiana)

